Das Budapester Memorandum.

Bis heute ein Schlagwort.

Ich las es damals nicht. Den Text des Memorandums nicht, die Verträge nicht. Aber ich war dabei, als man in der Ukraine darüber sprach, was es bedeutete: Atomwaffenverzicht.

Nach dem Zerfall der Sowjetunion befand sich auf ukrainischem Territorium eines der größten nuklearen Arsenale der Welt. Rund 1.900 strategische Atomsprengköpfe, Interkontinentalraketen und strategische Bomber waren dort stationiert. Natürlich ist der Satz, die Ukraine habe einfach ihre Atombomben abgegeben, zu einfach. Es waren sowjetische Waffen. Die Kommandostrukturen waren kompliziert, die operative Kontrolle lag nicht vollständig bei der Ukraine. Sie erbte Waffen, Trägersysteme, Silos, Personal und erhebliche Teile der Infrastruktur, aber keine fertige, autonom kontrollierte ukrainische Nuklearstreitmacht.

Trotzdem waren die Waffen da. Drei Jahre lang blieben sie auf dem Territorium eines Staates, der gerade erst entstanden war. In Silos, auf Flugplätzen, eingebettet in ein militärisches System, das einmal sowjetisch gewesen war und nun nicht mehr wusste, zu welchem Ganzen es gehörte.

Drei Jahre wurde verhandelt. Über Eigentum, Geld, Abrüstung und immer wieder über Sicherheit. Die Ukraine war unabhängig, aber vieles musste erst neu geordnet werden: Wirtschaft, Beziehungen, Armee, Grenzen. Über allem stand eine Frage, die für einen jungen Staat existenziell war: Worauf konnte er sich verlassen?

Die Vereinigten Staaten wollten verhindern, dass aus einer sowjetischen Atommacht plötzlich mehrere wurden. Belarus, Kasachstan und die Ukraine sollten dem Atomwaffensperrvertrag als Nichtkernwaffenstaaten beitreten. Auch Belarus und Kasachstan hatten nach dem Zerfall der Sowjetunion Atomwaffen auf ihrem Territorium, Kasachstan sogar sehr viele. Auch sie entschieden sich dagegen, daraus eigene Nuklearstreitkräfte zu machen, und erhielten am selben 5. Dezember 1994 Sicherheitszusicherungen.

Das verändert den Blick auf Budapest. Die entscheidende Frage war nicht nur, wer seine Atomwaffen abgab. Interessant wurde später auch, wie unterschiedlich sich diese Staaten entwickelten und wie weit sie sich von Russland entfernten.

Für die Ukraine war die Entscheidung keineswegs selbstverständlich. Das Parlament verlangte Sicherheitszusicherungen, Entschädigungen und Unterstützung bei der Abrüstung. Es gab Widerstand dagegen, das gesamte Arsenal einfach aufzugeben. Die Ukraine handelte nicht in einem Augenblick der Euphorie. Sie zögerte und wollte wissen, was an die Stelle dessen treten sollte, auf das sie verzichtete.

Die Alternative wäre gewesen, aus dem sowjetischen Erbe eine eigene nukleare Streitmacht aufzubauen. Das wäre technisch schwierig, enorm teuer und gegen den erklärten Willen sowohl Russlands als auch der Vereinigten Staaten gewesen. Dazu kamen die politischen und wirtschaftlichen Folgen für einen Staat, der gerade versuchte, seinen Platz in der internationalen Ordnung zu finden.

Oder die Ukraine konnte ihre Sicherheit anders organisieren. Nicht allein durch die eigene Fähigkeit zur Vernichtung, sondern durch Recht, Verträge und eine internationale Ordnung, die Grenzen schützen sollte.

Vielleicht war das nicht Naivität. Vielleicht war es eine Entscheidung darüber, auf welcher Grundlage dieser Staat seine Zukunft aufbauen wollte.

Am 5. Dezember 1994 wurde in Budapest unterschrieben. Leonid Kutschma für die Ukraine, Boris Jelzin für Russland, Bill Clinton für die Vereinigten Staaten und John Major für Großbritannien.

Das Dokument hieß Memorandum, und später sollte gerade das wichtig werden. Es war kein Verteidigungsvertrag und enthielt keine Verpflichtung amerikanischer oder britischer Soldaten, die Ukraine im Falle eines Angriffs automatisch zu verteidigen. Aber bedeutungslos war das Papier deshalb nicht.

Russland, die Vereinigten Staaten und Großbritannien bekräftigten darin, die Unabhängigkeit, Souveränität und bestehenden Grenzen der Ukraine zu respektieren. Sie bekräftigten den Verzicht auf Androhung oder Anwendung von Gewalt gegen ihre territoriale Integrität oder politische Unabhängigkeit. Auch wirtschaftlicher Zwang wurde angesprochen. Für bestimmte Fälle nuklearer Aggression sollte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eingeschaltet werden, und falls Fragen zu den Verpflichtungen entstanden, sollten die Unterzeichner miteinander beraten.

Für einen konventionellen Angriff gab es keine automatische militärische Beistandspflicht. Das wusste man.

Und trotzdem konnte die Entscheidung damals vernünftig erscheinen. Der Kalte Krieg war vorbei, Deutschland wiedervereinigt, die Sowjetunion verschwunden. Russland und die Vereinigten Staaten reduzierten ihre Atomwaffen. In Europa sprach man von Zusammenarbeit, Öffnung und gemeinsamer Sicherheit. Die Ukraine war anerkannt, ihre Grenzen waren anerkannt, ihre Souveränität stand nicht zur Verhandlung.

Die Frage war also eine andere: Wie viel eigene Macht musste ein Staat noch besitzen, wenn es Recht gab, Verträge und eine internationale Ordnung, die genau solche Grenzen schützen sollte? Warum sollte eine unabhängige Ukraine ihre Zukunft ausgerechnet auf Interkontinentalraketen bauen?

Fortschritt bedeutete doch gerade, dass ein Staat nicht mehr jede denkbare Gewalt selbst besitzen musste.

Vielleicht war das die eigentliche Wette von Budapest. Nicht darauf, dass Papier einen Panzer aufhalten konnte, sondern darauf, dass eine Welt entstanden war, in der niemand mehr ausprobieren würde, ob es das konnte.

Die Ukraine gab Macht ab und bekam dafür ein Wort. Russland gab dieses Wort nicht nur einmal. Am 31. Mai 1997 folgte der Vertrag über Freundschaft, Zusammenarbeit und Partnerschaft zwischen der Ukraine und der Russischen Föderation. Diesmal hieß es tatsächlich Vertrag. Beide Staaten verpflichteten sich zum gegenseitigen Respekt ihrer Souveränität und Unabhängigkeit, zur territorialen Integrität, zur Unverletzlichkeit der Grenzen und zum Verzicht auf Gewalt und Gewaltandrohung.

Noch immer hätte jemand fragen können: Welche Grenze genau?

Auch dafür kam ein Papier. Am 28. Januar 2003 unterzeichneten Russland und die Ukraine den Vertrag über die ukrainisch-russische Staatsgrenze.

Damit entstand im Rückblick eine eigentümliche Reihe. 1994 respektierte Russland die bestehenden Grenzen der Ukraine. 1997 bestätigte es Souveränität, territoriale Integrität und Unverletzlichkeit dieser Grenzen. 2003 schloss es mit der Ukraine einen Vertrag über die gemeinsame Staatsgrenze.

Wie oft muss eine Grenze eigentlich unterschrieben werden, bevor sie eine Grenze ist?

Dann geschah etwas Merkwürdiges. Budapest verschwand. Nicht aus den Archiven und nicht aus dem Recht, sondern aus dem Alltag. Man sprach nicht ständig darüber. Auch ich dachte nicht ständig daran. Es gab keinen Grund dazu. Warum sollte man morgens aufstehen und sich vergewissern, ob ein anderer Staat die eigene Grenze noch anerkennt?

Gerade darin liegt vielleicht das Wesen einer funktionierenden Ordnung. Man muss nicht jeden Tag nachsehen, ob sie noch da ist. Ein Vertrag, an den man ständig erinnern muss, hat bereits etwas von seinem Gewicht verloren.

Jahre vergingen. Die Atomwaffen waren längst weg, die Grenze blieb, Budapest wurde ein Name aus einer anderen Zeit. Vielleicht ist das Gravitation: Man bemerkt sie nicht, solange sie hält.

Dann kam 2014.

Bewaffnete Männer ohne Hoheitszeichen erschienen auf der Krim. Das Parlament wurde besetzt, russische Soldaten sicherten strategische Punkte. Später bestätigte Putin selbst den Einsatz russischer Kräfte. Und plötzlich war das alte Wort wieder da: Budapest.

Man holte ein Papier hervor, über das man jahrelang kaum gesprochen hatte. Als Ukrainer hatte man wenigstens eines: das Recht. Man konnte auf die Unterschriften zeigen, auf Budapest, auf den Freundschaftsvertrag, auf den Grenzvertrag. Das habt ihr unterschrieben. Das ist unsere Grenze, unsere Souveränität, unsere territoriale Integrität.

Selbst für diesen Augenblick hatte das Budapester Memorandum etwas vorgesehen: Konsultationen. Die Ukraine verlangte sie. Die Vereinigten Staaten und Großbritannien kamen, Russland wurde eingeladen und kam nicht.

Plötzlich bekam dieses unscheinbare Wort etwas beinahe Absurdes. Was macht man mit einem Recht, wenn derjenige, der es verletzt, stärker ist und nicht einmal mehr an den Tisch kommt?

Man kann auf das Papier zeigen und sagen: Das ist unsere Grenze. Man kann einen zweiten Vertrag hervorholen und einen dritten. Man kann die Vereinten Nationen anrufen, protestieren, Sitzungen einberufen und Resolutionen verabschieden lassen.

Und trotzdem stehen die Soldaten dort.

Plötzlich musste Papier gegen Soldaten antreten.

Und Papier verlor.

Das Verstörende war nicht, dass es kein Recht gegeben hätte. Gerade das machte es so verstörend. Man hatte die Verträge, die Unterschriften, die anerkannte Grenze. Man hatte sogar das Recht auf seiner Seite.

Was man nicht mehr hatte, war die Krim.

Die Ukraine hatte sich nicht über das Recht geirrt. Sie hatte sich über dessen Gewicht geirrt.

Damit könnte die Geschichte zu Ende sein: ein gebrochenes Memorandum, ein gebrochener Freundschaftsvertrag, eine gebrochene Grenze. Aber vielleicht beginnt hier erst der größere Schaden.

Budapest war 1994 nicht nur eine ukrainische Angelegenheit. Es gehörte zu einer Idee, die weit über die Ukraine hinausging. Weniger Atomwaffen, weniger Staaten, die sie besitzen. Ein Land verzichtet auf eine der stärksten Formen militärischer Abschreckung, weil seine Sicherheit nicht mehr ausschließlich davon abhängen soll, wie viel Vernichtungskraft es selbst besitzt.

Die Ukraine tat genau das. Sie wurde atomwaffenfrei.

Zwanzig Jahre später nahm ihr ausgerechnet einer der Staaten, die ihre Grenzen respektieren wollten, einen Teil ihres Territoriums. Seit 2022 begleitet Russland seinen Krieg gegen die Ukraine zudem mit nuklearen Drohungen.

Damit entsteht eine Frage, die weit über Budapest hinausreicht: Was sagt man heute einem Staat, der Atomwaffen besitzt und darüber nachdenken soll, sie aufzugeben?

Man kann ihm sagen, er brauche sie nicht. Es gebe Recht, Verträge und eine internationale Ordnung.

Vielleicht wird er nur fragen: Und die Ukraine?

Darauf muss man eine Antwort haben. Denn die gefährlichste Folge von Budapest wäre nicht, dass andere Staaten daraus lernen, Verträge seien wertlos. Das wäre zu einfach. Verträge sind nicht wertlos. Die meisten Grenzen dieser Welt werden gerade deshalb nicht jeden Morgen militärisch verteidigt, weil Recht und Vereinbarungen funktionieren.

Die gefährlichere Lehre wäre eine andere: dass ein Staat irgendwann zu dem Schluss kommt, gerade die letzte Waffe dürfe er niemals aus der Hand geben. Nicht weil diese Lehre richtig sein muss, sondern weil das Schicksal der Ukraine sie plausibler gemacht hat.

Vielleicht liegt darin die eigentliche Beschädigung. 1994 sollte zeigen, dass Sicherheit auch ohne Atomwaffen möglich ist. 2014 stellte die Gegenfrage, 2022 machte sie lauter.

Und inzwischen ist die Geschichte noch nicht einmal zu Ende.

Im September 2026 bittet ausgerechnet einer der Unterzeichner von Budapest, die Vereinigten Staaten, die Ukraine, russische Raffinerien und Energieanlagen nicht weiter anzugreifen. Die Angriffe treffen inzwischen einen empfindlichen Teil der russischen Treibstoffproduktion und wirken auf die Weltmarktpreise.

Man muss daraus keinen weiteren Vertragsbruch konstruieren. Es genügt, sich die Konstellation anzusehen.

1994 verzichtete die Ukraine auf Atomwaffen und erhielt dafür Sicherheitszusicherungen von Russland, den Vereinigten Staaten und Großbritannien.

2026 führt Russland Krieg gegen die Ukraine – und einer der damaligen Unterzeichner bittet die Ukraine, den Energiesektor des anderen zu schonen.

Vielleicht ist das die bitterste Pointe von Budapest.

Die Ukraine hatte ihr Wort gehalten.

Russland seines nicht.